[编者按]? 近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见》（以下简称《意见》），这是党中央出台的第一个关于农业绿色发展的文件，也是指导当前和今后农业绿色发展的纲领性文件。《意见》明确了推进农业绿色发展的总体要求、基本原则、目标任务和保障措施，在体制机制层面作出了一系列约束与激励并重的制度性安排，必将对实现农业可持续发展、加快农业现代化建设产生十分重要的推动作用。本期就《意见》有关内容予以解读，供参阅。
◎《意见》出台背景
推进农业绿色发展是实施“五位一体”总体布局在农业上的具体体现。习近平总书记强调，绿水青山就是金山银山；山水林田湖草是一个生命共同体；要让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。农业绿色发展是整个绿色发展的基础，事关国家食物安全、资源安全和生态安全，事关美丽中国建设，事关当代人福祉和子孙后代永续发展。
推进农业绿色发展条件具备、要求紧迫。党的十八以来，我国农业现代化取得巨大成就，农业农村经济呈现稳中向好、稳中向新的发展态势。粮食生产连年丰收，连续4年稳定在1.2万亿斤以上。现在，农产品供求总量矛盾大为缓解。但是也要清醒看到，农业主要依靠资源消耗的粗放经营方式没有根本改变，环境污染和生态退化的趋势尚未有效遏制，绿色优质农产品和生态产品供给还不能满足人民群众日益增长的需求，这就要求我们站在统筹推进“五位一体”总体布局的战略高度，充分认识农业绿色发展与生态文明建设的关系，从农业发展实际出发，加快创新体制机制，推动形成生产生活生态相协调发展的格局。为落实党中央部署安排，农业部会同有关部门经过专题研究、深入调研、广泛听取意见，形成了《意见》初稿，习近平总书记主持第37次中央深改组会议审议通过。
《意见》的出台表明，推进农业绿色发展，是中央的明确要求、社会的殷切期盼、农业自身的内在需要，经济社会条件都已具备、到了必须加快推进的新阶段。意见明确了推进农业绿色发展的总体要求、基本原则、目标任务和保障措施，在体制机制层面作出一系列约束与激励并重的制度性安排，将对实现农业可持续发展、加快农业现代化建设产生十分重要的推动作用。
◎《意见》目标任务和重点工作
◆《意见》从四个方面提出了具体的目标任务：
1.资源利用更加节约高效。到2020年，严守18.65亿亩耕地红线，全国耕地质量平均比2015年提高0.5个等级，农田灌溉水有效利用系数提高到0.55以上。到2030年，全国耕地质量水平和农业用水效率进一步提高。
2.产地环境更加清洁。到2020年，主要农作物化肥、农药使用量实现零增长，化肥、农药利用率达到40%；秸秆综合利用率达到85%，养殖废弃物综合利用率达到75%，农膜回收率达到80%。到2030年，化肥、农药利用率进一步提升，农业废弃物全面实现资源化利用。
3.生态系统更加稳定。到2020年，全国森林覆盖率达到23%以上，湿地面积不低于8亿亩，基本农田林网控制率达到95%，草原综合植被盖度达到56%。到2030年，田园、草原、森林、湿地、水域生态系统进一步改善。
4.绿色供给能力明显提升。到2020年，全国粮食（谷物）综合生产能力稳定在5.5亿吨以上，农产品质量安全水平和品牌农产品占比明显提升，休闲农业和乡村旅游加快发展。到2030年，农产品供给更加优质安全，农业生态服务能力进一步提高。
◆《意见》明确了未来绿色农业发展的五大重点工作。
1.优化农业主体功能与空间布局。一是落实农业功能区制度。将农业发展区域细划为优化发展区、适度发展区、保护发展区，明确区域发展重点。加快划定粮食生产功能区、重要农产品生产保护区，认定特色农产品优势区，明确区域生产功能。二是建立农业生产力布局制度。在优化发展区更好发挥资源优势，提升重要农产品生产能力；在适度发展区加快调整农业结构，限制资源消耗大的产业规模；在保护发展区坚持保护优先、限制开发，加大生态建设力度，实现保供给与保生态有机统一。完善粮食主产区利益补偿机制，健全粮食产销协作机制，推动粮食产销横向利益补偿。推进国家农业可持续发展试验示范区创建，同时成为农业绿色发展的试点先行区。三是完善农业资源环境管控制度。强化耕地、草原、渔业水域、湿地等用途管控，严控不合理开发建设活动对资源环境的破坏。以县为单位，建立农业产业准入负面清单制度，因地制宜制定禁止和限制发展产业目录。四是建立农业绿色循环低碳生产制度。以土地消纳粪污能力确定养殖规模，引导畜牧业生产向环境容量大的地区转移，科学合理划定禁养区。实施动物疫病净化计划，推动动物疫病防控从有效控制到逐步净化消灭转变。建立低碳、低耗、循环、高效的加工流通体系。探索区域农业循环利用机制，实施粮经饲统筹、种养加结合、农林牧渔融合循环发展。五是建立贫困地区农业绿色开发机制。
2.强化资源保护与节约利用。一是建立耕地轮作休耕制度。对土壤污染严重、区域生态功能退化、可利用水资源匮乏等不宜连续耕作的农田实行轮作休耕。二是建立节约高效的农业用水制度。强化农业取水许可管理，严格控制地下水利用，加大地下水超采治理力度。全面推进农业水价综合改革。推广水肥一体化及农业节水技术。三是健全农业生物资源保护与利用体系。
3.加强产地环境保护与治理。一是建立工业和城镇污染向农业转移防控机制。制定农田污染控制标准，出台耕地土壤污染治理及效果评价标准，开展污染耕地分类治理。二是健全农业投入品减量使用制度。继续实施化肥农药使用量零增长行动。加快实施高剧毒农药替代计划。规范限量使用饲料添加剂，减量使用兽用抗菌药物。建立农业投入品电子追溯制度。三是完善秸秆和畜禽粪污等资源化利用制度。严格依法落实秸秆禁烧制度，整县推进秸秆全量化综合利用，优先开展就地还田。四是完善废旧地膜和包装废弃物等回收处理制度。以县为单位开展地膜使用全回收、消除土壤残留等试验试点。
4.养护修复农业生态系统。一是构建田园生态系统。合理确定种养规模，建设完善生物缓冲带、防护林网、灌溉渠系等田间基础设施。优化乡村种植、养殖、居住等功能布局，打造田园生态系统。二是创新草原保护制度。落实草原生态保护补助奖励政策，严格实施草原禁牧休牧轮牧和草畜平衡制度，防止超载过牧。加强严重退化、沙化草原治理。三是实行林业和湿地养护制度。建设农田防护林和村镇绿化林带。严格实施湿地分级管理制度，严格保护重要湿地。开展退化湿地恢复和修复。加快构建退耕还林还草、退耕还湿、防沙治沙，以及石漠化、水土流失综合生态治理长效机制。
5.健全创新驱动与约束激励机制。一是构建支撑农业绿色发展的科技创新体系。二是完善农业生态补贴制度。建立与耕地地力提升和责任落实相挂钩的耕地地力保护补贴机制。三是建立绿色农业标准体系。实施农业绿色品牌战略，培育具有区域优势特色和国际竞争力的农产品区域公用品牌、企业品牌和产品品牌。加强农产品质量安全全程监管，加快农产品质量安全追溯体系建设。四是完善绿色农业法律法规体系。五是建立农业资源环境生态监测预警体系。六是健全农业人才培养机制。培养一批具有绿色发展理念、掌握绿色生产技术技能的农业人才和新型职业农民。健全生态管护员制度，在生态环境脆弱地区因地制宜增加护林员、草管员等公益岗位。
◎《意见》落实三项保障措施
一是加强组织领导。《意见》要求地方各级党委和政府要把农业绿色发展纳入领导干部任期生态文明建设责任制内容。农业部将会同各有关部门抓紧研究制定实施方案，建立协同推进机制，确保各项政策措施落到实处。
二是开展试点示范。推进国家农业可持续发展试验示范区创建，使之成为农业绿色发展的试点先行区。今年首批确定40个国家农业可持续发展试验示范区，开展农业绿色发展先行先试工作，创新机制，创造经验，推动面上农业绿色发展。
三是搞好考核督查。完善农业绿色发展评价指标，适时开展部门联合督查。对农业绿色发展中取得显著成绩的单位和个人按照国家有关规定给予表彰，对落实不力的进行问责。
◎《意见》四大亮点
《意见》是一个全面系统的文件，既作出总体安排、系统部署，又出台了一系列务实管用、含金量高的政策措施，描绘出了推进农业绿色发展的“路线图”“时间表”。其突出亮点，可以概括为“四个首次”。
第一，首次全面提出农业绿色发展的总体目标。《意见》提出了“三不、两零、一全”的总体目标，即耕地数量不减少、耕地质量不降低、地下水不超采，化肥、农药使用量零增长，秸秆、畜禽粪污、农膜等农业废弃物全利用。同时从资源利用、产地环境、生态系统、绿色供给等方面，将总体目标细化为到2020年的具体目标和到2030年的远景目标。
第二，首次明确提出农业绿色发展的四方面任务。在农业主体功能与空间布局上，围绕解决资源错配和供给错位的结构性矛盾，落实农业功能区制度，建立农业生产力布局、农业资源环境保护利用管控、农业绿色循环低碳生产等制度和贫困地区农业绿色开发机制。在资源保护与节约利用上，建立耕地轮作休耕、节约高效农业用水等制度，健全农业生物资源保护与利用体系。在产地环境保护治理上，紧扣农业投入品和农业废弃物资源化利用问题，建立工业城镇污染向农业转移防控机制，健全化肥、农药等农业投入品减量使用制度，完善秸秆、畜禽粪污等资源化利用制度，建立废旧地膜和包装废弃物等回收处理制度。在修复农业生态系统上，推进草原生态保护与恢复，加强水生生态保护修复、林业和湿地养护等。
第三，首次系统提出推进农业绿色发展的体制机制安排。《意见》提出了一系列的机制、体系和制度。比如，建立工业和城镇污染向农业转移的防控机制、建立绿色农业标准体系、完善农业生态补贴制度、健全农业投入品减量使用制度等等。这一系列体制机制的创新，抓住了推进农业绿色发展的重要领域、突出问题和关键环节，是管长远、管根本的重大制度安排，对建立农业绿色发展长效机制，推动农业转型升级、加快农业现代化步伐必将产生深远的影响。
第四，首次大力倡导开展农业绿色发展的全民行动。《意见》提出，要调动政府、社会、生产者、消费者等各方力量，广泛参与到农业绿色发展中来。在生产领域，推行投入品绿色生产、废弃物资源化利用、加工流通绿色循环等绿色生产方式；在消费领域，持续开展“光盘行动”，推动形成厉行节约、低碳循环等绿色生活方式。
